środa, 26 sierpnia 2015

Samorządy w polskich konstytucjach

Przeglądając swoje papiery z okresu studiów (2005 – 2010) natrafiłem na jedną z wielu prac zaliczeniowych, którą zamierzam tu opublikować.






UNIWERSYTET SZCZECIŃSKI

WYDZIAŁ HUMANISTYCZNY

KIERUNEK HISTORIA






Rola samorządów w konstytucjach polskich: od Konstytucji 3 Maja do Konstytucji Kwietniowej




Tadeusz Klarowski
Nr albumu 142671



SPIS TREŚCI:


1. Wprowadzenie
2. Konstytucja 3 maja
3. Konstytucja Księstwa Warszawskiego
4. Konstytucja Królestwa Polskiego
5. Konstytucja Rzeczpospolitej Krakowskiej
6. Konstytucja marcowa
7. Konstytucja kwietniowa
8. Wnioski
9. Bibliografia




Wprowadzenie

Celem niniejszej pracy jest sporządzenie krótkiego zarysu kształtowania się kwestii samorządowych w konstytucjach polskich w latach 1791 – 1935. Poza jej obrębem zostają konstytucje spisane po drugiej wojnie światowej. Pytaniem, na które ma odpowiedzieć owa synteza, jest zakres uprawnień samorządowych w poszczególnych konstytucjach.





Konstytucja 3 maja

W owej pierwszej polskiej konstytucji, na trwałe zapisanej w polskiej świadomości narodowej, zagadnienia samorządowe miały być regulowane według osobnej ustawy o miastach, również uchwalonej przez Sejm Czteroletni. Do uchwalenia go przyczynił się prezydent Starej Warszawy, Jan Dekert, który zmarł na rok przed jej uchwaleniem.
Cały samorząd był nadzorowany przez władze centralne, w tym przez Komisję Policji. (Miasta chociaż miały możność ,,rozporządzania co do wewnętrznych porządków'', musiały słać raporty do Komisji Policji). Wedle nowych zasad, wszystkie miasta królewskie były wolne. Każdy mieszczanin zapisany w księdze miejskiej i mający dziedziczną posesję miał czynne i bierne prawo wyborcze do wszystkich urzędów, mocą większości głosów. Wprowadzono zakaz łączenia ,,urzędu egzekucyjnego i funkcyi ziemiańskiej z urzędem i funkcyją plenipotenta miejskiego […] pod nieważnością obydwóch''. Podobnie zabroniono łączenia urzędów miejskich z wojskowymi. Od 1789 roku zniesiony przez Sejm Czteroletni urząd starosty zastąpiły komisje porządkowe cywilno – wojskowe, które działając w województwach i ziemiach, miały wykonywać zarządzenia władz centralnych. W skład owych komisji wchodziło piętnastu komisarzy z miast leżących w obrębie komisji, których sejmiki wyłaniały z dziedzicznych posesjonatów (szlachty i mieszczan), na okres dwóch lat. Reforma miejska z 17 kwietnia 1791 roku powiększyła skład każdej komisji o trzech mieszczan, co dawało w sumie osiemnastu członków. Do ich kompetencji należały rekrutacja, aprowizacja i kwaterunek wojska, zbieranie informacji statystycznych i kontrola ruchów ludności, opieka społeczna, szkolnictwo, handel i rzemiosło. Inną instytucją były komisje dobrego porządku, których członków Sejm wybierał spośród szlachty. Pełniły funkcje nadzorcze i uchwałodawcze. Ustawa miejska wprowadziła jednolity ustrój miast królewskich i jednolite sądy miejskie; oznaczało to koniec praktyki wydawania przez miasta statutów i wilkierzy, równe prawa wszystkich mieszczan, oraz rozdział władzy uchwalającej i wykonawczej (reprezentowanej przez pochodzące z wyborów magistraty). Na czele małych miast stał wójt, zaś w większych: prezydent z radnymi. W dużych miastach obradowało jedno zgromadzenie posesjonatów. Duże ośrodki miejskie były też podzielone na cyrkuły, na których czele stali osobni wójtowie; odbywały się w nich zgromadzenia cyrkułowe obok zgromadzeń ogólnych. Państwo zostało podzielone na 24 wydziały, skupiające po kilka miast. (Według definicji, zamieszczonej u Izdebskiego, wydział to: ,,obszar działania zgromadzeń wydziałowych'', reprezentowany w Sejmie przez plenipotenta). Zbierały się w nich zgromadzenia wydziałowe, wybierające plenipotentów miejskich. Nowe prawo miejskie zaprowadziło też sądy miejskie złożone z burmistrza i czterech sędziów, oraz sądy apelacyjne wydziałowe liczące pięciu sędziów. Obowiązywało w nich wykształcenie prawnicze. Punkt 12 wprowadził możliwość wybierania magistratu: ,,burmistrzów, wójtów i wszelkich urzędników''. Chłopi zostali wzięci pod opiekę prawa. Samorząd wiejski tworzyły gromady złożone z wójta i przysiężnych, ściśle zależne od właściciela wsi. Rząd miał roztoczyć opiekę nad umowami szlachty z chłopami (dobrowolnie przyjęte miały wiązać ich potomków i nabywców, nie dano prawa samowolnej zmiany).





Konstytucja Księstwa Warszawskiego

Owa oktrojowana konstytucja wprowadziła instytucje samorządowe wzorowane na francuskich, takie jak departamenty, powiaty, gminy miejskie i wiejskie. Działało również czterdzieści zgromadzeń gminnych; nie były zastrzeżone dla szlachty, ale obowiązywały w nich cenzusy, np. majątku. Wchodzili w ich skład zasłużeni oficerowie i podoficerowie. Były złożone z 1 – 3 powiatów. Na czele departamentu stał mianowany przez króla prefekt – podwładny ministrowi spraw wewnętrznych i innych ministrów. Sprawował pełnię władzy administracyjnej i częściowo policyjnej. Nie miał władzy nad sądami cywilno – karnymi i regularnym wojskiem. Pod przewodem prefekta działała rada prefektuaralna (3 – 5 ludzi, pochodzących z nominacji króla), która rozsądzała w pierwszej instancji spory. Był to organ doradczy prefekta w sprawach miejscowych. W czasie wojny zadaniem prefektów była obrona kraju. Podprefekt pochodził z nominacji króla – urzędował w powiecie i podlegając władzy prefekta wykonywał jego zarządzenia. Na czele municypialności stał prezydent, a na czele gminy miejskiej – burmistrz, podległy podprefektowi (w stolicach departamentów: prefektowi). Jego zadaniem było administrowanie miastem i nadzór nad policją. Naczelnikiem gminy wiejskiej był wójt (najczęściej dziedzic), wyłoniony przez prefekta, nie pobierający pensji i sprawujący funkcje administracyjne i policyjne. Ówczesne organa samorządowe to rady municypialne, wiejskie i miejskie. Do zadań pierwszych należało układanie budżetu i rozkład ciężarów publicznych. Miejskie miały mniej kompetencji, zaś wiejskie ściśle podlegały władzom administracyjnym.





Konstytucja Królestwa Polskiego

Owa nadana przez cara konstytucja wprowadziła rady wojewódzkie. Ich członkowie byli wybierani przez sejmiki i zgromadzenia gminne – ich zadaniem było pilnowanie porządku prawnego w województwie i funkcje wyborcze. W skład komisji wojewódzkich wchodził prezes, pięciu komisarzy zasiadających i 4 – 7 komisarzy delegowanych. Wprowadzono podział na wydziały odpowiadające komisjom rządowym. Działające jedynie w okresie konstytucyjnym Królestwa Polskiego, rady wojewódzkie pochodziły z wyboru sejmików i zgromadzeń gminnych. Aleksander Wielopolski zrealizował ukaz carski z 1861 roku o radach gubernialnych, powiatowych i miejskich (w większych miastach). Nie udało się powołać tych pierwszych, mających się zajmować sprawami gospodarczymi. Rady powiatowe miały przeprowadzać inwestycje w powiatach, zaś w kompetencjach rad miejskich leżały sprawy gospodarcze miast. Istniały gminy zbiorowe (w pozostałych zaborach jednowioskowe). Wybuch powstania styczniowego przerwał działalność samorządową w Królestwie Polskim. Ukaz z 1864 roku wprowadził gminy wiejskie złożone z wsi (lub gromady), dworu i osady. Funkcje uchwałodawcze miało pełnić zebranie gminne i zebrania gromadzkie, zaś władza wykonawcza została w rękach wójta i ławników (wybranych przez zebranie gminne). Wójt, mający do pomocy pisarza gminnego, zajmujący się sprawami gminy, podlegał naczelnikowi powiatu, nadzorującemu samorząd gminy. Pomocnikiem wójta był sołtys. Zebrania gminne miały za zadanie podejmować uchwały i wybierać urzędników – w tym sądowych. Na czele gromady stał sołtys wybrany na zgromadzeniu gromadzkim. Królestwo Polskie zostało wyłączone spod reformy ziemskiej 1864 roku, polegającej na wprowadzeniu ziemstw gubernialnych i powiatowych. Wyłączone były również spod reformy z 1870 o samorządzie miejskim. Zdaniem Izdebskiego prawo zaborcze było krokiem milowym w rozwoju polskiego samorządu, ale najwięcej zależało tu od samych Polaków.

,, […] samorząd gminy był po powstaniu styczniowym jedyną instytucją ustrojową dopuszczającą wpływ społeczności lokalnych na sprawy publiczne'' – A. Korabowicz, W. Witkowski ,,Historia ustroju i prawa polskiego (1772 – 1918)'', Zakamycze 1998, s 140.




Konstytucje Rzeczypospolitej Krakowskiej (1815, 1818, 1833)

W konstytucjach owych brak rozróżnienia między gminami miejskimi i wiejskimi. Na czele gminy stał wybieralny wójt. Jego kadencja trwała najpierw dwa lata, później – sześć lat. Senat sprawdzał kwalifikacje kandydatów – wymagano od nich umiejętności mówienia i pisania po polsku. Gminy miały duże uprawnienia administracyjne i częściowo sądowe. W 1839 roku Konferencja Rezydentów, za pośrednictwem Senatu, zastąpiła wójtów komisarzami dystryktowymi (w samym Krakowie działali komisarze cyrkułowi). Komisarze owi, podporządkowani Dyrekcji Policji, mieli uprawnienia administracyjne, policyjne i sądowe. Rosnący zanik swobód demokratycznych w Rzeczpospolitej Krakowskiej, doprowadził do zaniku samorządu terytorialnego.





Konstytucja marcowa (17 III 1921)

,,Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielom samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa'' – cyt. za: Izdebski.

Pierwsza konstytucja II Rzeczpospolitej zapowiadała autonomię województw (pierwsze z nich tworzono już w 1919 roku, na mocy statutu z 1920 roku częściowa autonomia przysługiwała Śląsku). Podział na województwa miał być tymczasowy – do lat 1938 – 1939. W 1922 roku wyszła ,,ustawa eksportowa'' o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego; (zwłaszcza dla województw: lwowskiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego), miała ona wyłącznie uzyskać dla Polski przychylne stanowisko Ententy w sprawie granic. W rzeczywistości samorząd terytorialny istniał tylko tam, gdzie był już przed I wojną światową (poznańskie, pomorskie i śląskie). Kompetencje samorządów były stopniowo ograniczane, zwłaszcza po 1926 roku. W roku 1928 ogłoszono zasadę domniemania kompetencji administracji rządowej, co było krokiem w stronę centralizacji. Ponadto wzmocniono samorządowe władze wykonawcze kosztem uchwałodawczych. Istniał podział na 17 województw dzielących się na powiaty, gminy miejskie i wiejskie o prawach samorządu terytorialnego. Mogły łączyć się w związki dla przeprowadzenia zadań samorządowych (np. związki miast).





Konstytucja kwietniowa (25 IV 1935)

W myśl owej autorytarnej konstytucji, samorząd stał się częścią administracji państwowej, obok administracji rządowej i samorządu gospodarczego. Zachowano podział na województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie. (Samorząd dzielił się na wojewódzki, powiatowy i gminny). Już 23 marca 1933 roku weszła w życie ustawa scaleniowa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Miała ona na celu unifikację ustrojową wszystkich samorządów w Polsce, poza obszarem Śląska. Nie objęła samorządu wojewódzkiego, który funkcjonował na starych zasadach w byłym zaborze pruskim. Nowa konstytucja wprowadziła jednolite nazwy i ustrój, oparty na podziale organów na stanowiące (stanowiące i kontrolujące), oraz wykonawcze (zarządzające i wykonawcze). Do organów stanowiących zaliczano: rady gminne, miejskie i powiatowe (wcześniej w byłych zaborach pruskim i rosyjskim działały sejmiki powiatowe). Organami wykonawczymi były: zarządy gminne (na czele z wójtem) i miejskim (na czele z burmistrzem lub prezydentem, wybieranymi przez radę, ale musieli być zatwierdzeni przez władze państwowe), oraz wydziały powiatowe (na czele ze starostą). Ten ostatni urząd (według Izdebskiego: ,,Organ rządowej administracji ogólnej'') działał również w większych miastach liczących powyżej 25 000 ludzi.

,,Gminy miejskie mogą tworzyć w warunkach oznaczonych ustawą powiat lub województwo grodzkie'' - ,,Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga tom 21 (uzupełniający) A- M''.

Wnioski

Podsumowując: poszczególne konstytucje różniły się stopniem rozwoju swobód samorządowych. Największa była rola samorządów w okresie popowstaniowym i na początku II RP. Później była ograniczana na rzecz centralizacji.




Bibliografia

Kallas M. ,,Historia ustroju Polski'', Warszawa 2006 r.
,,Konstytucja 17 marca 1921'' [w]: ,,Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga tom 8 Kolejowe sądy rozjemcze do Laud'', Kraków
,,Konstytucja z 23 kwietnia 1935'' [w]: ,,Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga tom 21 (uzupełniający) A – M'', Kraków
Korabowicz A., Witkowski W. ,,Historia ustroju i prawa polskiego (1772 – 1918)'', Zakamycze 1998 r.
Łojek J. (oprac.) ,,Konstytucja 3 Maja'', Lublin 1981 r.
















Brak komentarzy:

Prześlij komentarz