UNIWERSYTET SZCZECIŃSKI
WYDZIAŁ HUMANISTYCZNY
KIERUNEK HISTORIA
Rola samorządów w
konstytucjach polskich: od Konstytucji 3 Maja do Konstytucji
Kwietniowej
Tadeusz Klarowski
Nr albumu 142671
SPIS
TREŚCI:
1.
Wprowadzenie
2.
Konstytucja 3 maja
3.
Konstytucja Księstwa Warszawskiego
4.
Konstytucja Królestwa Polskiego
5.
Konstytucja Rzeczpospolitej Krakowskiej
6.
Konstytucja marcowa
7.
Konstytucja kwietniowa
8.
Wnioski
9.
Bibliografia
Wprowadzenie
Celem
niniejszej pracy jest sporządzenie krótkiego zarysu kształtowania
się kwestii samorządowych w konstytucjach polskich w latach 1791 –
1935. Poza jej obrębem zostają konstytucje spisane po drugiej
wojnie światowej. Pytaniem, na które ma odpowiedzieć owa synteza,
jest zakres uprawnień samorządowych w poszczególnych
konstytucjach.
Konstytucja
3 maja
W
owej pierwszej polskiej konstytucji, na trwałe zapisanej w polskiej
świadomości narodowej, zagadnienia samorządowe miały być
regulowane według osobnej ustawy o miastach, również uchwalonej
przez Sejm Czteroletni. Do uchwalenia go przyczynił się prezydent
Starej Warszawy, Jan Dekert, który zmarł na rok przed jej
uchwaleniem.
Cały samorząd był nadzorowany przez władze centralne, w tym
przez Komisję Policji. (Miasta chociaż miały możność
,,rozporządzania co do wewnętrznych porządków'', musiały słać
raporty do Komisji Policji). Wedle nowych zasad, wszystkie miasta
królewskie były wolne. Każdy mieszczanin zapisany w księdze
miejskiej i mający dziedziczną posesję miał czynne i bierne prawo
wyborcze do wszystkich urzędów, mocą większości głosów.
Wprowadzono zakaz łączenia ,,urzędu egzekucyjnego i funkcyi
ziemiańskiej z urzędem i funkcyją plenipotenta miejskiego […]
pod nieważnością obydwóch''. Podobnie zabroniono łączenia
urzędów miejskich z wojskowymi. Od 1789 roku zniesiony przez Sejm
Czteroletni urząd starosty zastąpiły komisje porządkowe cywilno –
wojskowe, które działając w województwach i ziemiach, miały
wykonywać zarządzenia władz centralnych. W skład owych komisji
wchodziło piętnastu komisarzy z miast leżących w obrębie
komisji, których sejmiki wyłaniały z dziedzicznych posesjonatów
(szlachty i mieszczan), na okres dwóch lat. Reforma miejska z 17
kwietnia 1791 roku powiększyła skład każdej komisji o trzech
mieszczan, co dawało w sumie osiemnastu członków. Do ich
kompetencji należały rekrutacja, aprowizacja i kwaterunek wojska,
zbieranie informacji statystycznych i kontrola ruchów ludności,
opieka społeczna, szkolnictwo, handel i rzemiosło. Inną instytucją
były komisje dobrego porządku, których członków Sejm wybierał
spośród szlachty. Pełniły funkcje nadzorcze i uchwałodawcze.
Ustawa miejska wprowadziła jednolity ustrój miast królewskich i
jednolite sądy miejskie; oznaczało to koniec praktyki wydawania
przez miasta statutów i wilkierzy, równe prawa wszystkich
mieszczan, oraz rozdział władzy uchwalającej i wykonawczej
(reprezentowanej przez pochodzące z wyborów magistraty). Na czele
małych miast stał wójt, zaś w większych: prezydent z radnymi. W
dużych miastach obradowało jedno zgromadzenie posesjonatów. Duże
ośrodki miejskie były też podzielone na cyrkuły, na których
czele stali osobni wójtowie; odbywały się w nich zgromadzenia
cyrkułowe obok zgromadzeń ogólnych. Państwo zostało podzielone
na 24 wydziały, skupiające po kilka miast. (Według definicji,
zamieszczonej u Izdebskiego, wydział to: ,,obszar działania
zgromadzeń wydziałowych'', reprezentowany w Sejmie przez
plenipotenta). Zbierały się w nich zgromadzenia wydziałowe,
wybierające plenipotentów miejskich. Nowe prawo miejskie
zaprowadziło też sądy miejskie złożone z burmistrza i czterech
sędziów, oraz sądy apelacyjne wydziałowe liczące pięciu
sędziów. Obowiązywało w nich wykształcenie prawnicze. Punkt 12
wprowadził możliwość wybierania magistratu: ,,burmistrzów,
wójtów i wszelkich urzędników''. Chłopi zostali wzięci pod
opiekę prawa. Samorząd wiejski tworzyły gromady złożone z wójta
i przysiężnych, ściśle zależne od właściciela wsi. Rząd miał
roztoczyć opiekę nad umowami szlachty z chłopami (dobrowolnie
przyjęte miały wiązać ich potomków i nabywców, nie dano prawa
samowolnej zmiany).
Konstytucja
Księstwa Warszawskiego
Owa
oktrojowana konstytucja wprowadziła instytucje samorządowe
wzorowane na francuskich, takie jak departamenty, powiaty, gminy
miejskie i wiejskie. Działało również czterdzieści zgromadzeń
gminnych; nie były zastrzeżone dla szlachty, ale obowiązywały w
nich cenzusy, np. majątku. Wchodzili w ich skład zasłużeni
oficerowie i podoficerowie. Były złożone z 1 – 3 powiatów. Na
czele departamentu stał mianowany przez króla prefekt – podwładny
ministrowi spraw wewnętrznych i innych ministrów. Sprawował pełnię
władzy administracyjnej i częściowo policyjnej. Nie miał władzy
nad sądami cywilno – karnymi i regularnym wojskiem. Pod przewodem
prefekta działała rada prefektuaralna (3 – 5 ludzi, pochodzących
z nominacji króla), która rozsądzała w pierwszej instancji spory.
Był to organ doradczy prefekta w sprawach miejscowych. W czasie
wojny zadaniem prefektów była obrona kraju. Podprefekt pochodził z
nominacji króla – urzędował w powiecie i podlegając władzy
prefekta wykonywał jego zarządzenia. Na czele municypialności stał
prezydent, a na czele gminy miejskiej – burmistrz, podległy
podprefektowi (w stolicach departamentów: prefektowi). Jego zadaniem
było administrowanie miastem i nadzór nad policją. Naczelnikiem
gminy wiejskiej był wójt (najczęściej dziedzic), wyłoniony przez
prefekta, nie pobierający
pensji i sprawujący funkcje administracyjne i policyjne. Ówczesne
organa samorządowe to rady municypialne, wiejskie i miejskie. Do
zadań pierwszych należało układanie budżetu i rozkład ciężarów
publicznych. Miejskie miały mniej kompetencji, zaś wiejskie ściśle
podlegały władzom administracyjnym.
Konstytucja
Królestwa Polskiego
Owa
nadana przez cara konstytucja wprowadziła rady wojewódzkie. Ich
członkowie byli wybierani przez sejmiki i zgromadzenia gminne –
ich zadaniem było pilnowanie porządku prawnego w województwie i
funkcje wyborcze. W skład komisji wojewódzkich wchodził prezes,
pięciu komisarzy zasiadających i 4 – 7 komisarzy delegowanych.
Wprowadzono podział na wydziały odpowiadające komisjom rządowym.
Działające jedynie w okresie konstytucyjnym Królestwa Polskiego,
rady wojewódzkie pochodziły z wyboru sejmików i zgromadzeń
gminnych. Aleksander Wielopolski zrealizował ukaz carski z 1861 roku
o radach gubernialnych, powiatowych i miejskich (w większych
miastach). Nie udało się powołać tych pierwszych, mających się
zajmować sprawami gospodarczymi. Rady powiatowe miały przeprowadzać
inwestycje w powiatach, zaś w kompetencjach rad miejskich leżały
sprawy gospodarcze miast. Istniały gminy zbiorowe (w pozostałych
zaborach jednowioskowe). Wybuch powstania styczniowego przerwał
działalność samorządową w Królestwie Polskim. Ukaz z 1864 roku
wprowadził gminy wiejskie złożone z wsi (lub gromady), dworu i
osady. Funkcje uchwałodawcze miało pełnić zebranie gminne i
zebrania gromadzkie, zaś władza wykonawcza została w rękach wójta
i ławników (wybranych przez zebranie gminne). Wójt, mający do
pomocy pisarza gminnego, zajmujący się sprawami gminy, podlegał
naczelnikowi powiatu, nadzorującemu samorząd gminy. Pomocnikiem
wójta był sołtys. Zebrania gminne miały za zadanie podejmować
uchwały i wybierać urzędników – w tym sądowych. Na czele
gromady stał sołtys wybrany na zgromadzeniu gromadzkim. Królestwo
Polskie zostało wyłączone spod reformy ziemskiej 1864 roku,
polegającej na wprowadzeniu ziemstw gubernialnych i powiatowych.
Wyłączone były również spod reformy z 1870 o samorządzie
miejskim. Zdaniem Izdebskiego prawo zaborcze było krokiem milowym w
rozwoju polskiego samorządu, ale najwięcej zależało tu od samych
Polaków.
,,
[…] samorząd gminy był po powstaniu styczniowym jedyną
instytucją ustrojową dopuszczającą wpływ społeczności
lokalnych na sprawy publiczne'' – A. Korabowicz, W. Witkowski
,,Historia ustroju i prawa polskiego (1772 – 1918)'', Zakamycze
1998, s 140.
Konstytucje
Rzeczypospolitej Krakowskiej (1815, 1818, 1833)
W
konstytucjach owych brak rozróżnienia między gminami miejskimi i
wiejskimi. Na czele gminy stał wybieralny wójt. Jego kadencja
trwała najpierw dwa lata, później – sześć lat. Senat sprawdzał
kwalifikacje kandydatów – wymagano od nich umiejętności mówienia
i pisania po polsku. Gminy miały duże uprawnienia administracyjne i
częściowo sądowe. W 1839 roku Konferencja Rezydentów, za
pośrednictwem Senatu, zastąpiła wójtów komisarzami dystryktowymi
(w samym Krakowie działali komisarze cyrkułowi). Komisarze owi,
podporządkowani Dyrekcji Policji, mieli uprawnienia administracyjne,
policyjne i sądowe. Rosnący zanik swobód demokratycznych w
Rzeczpospolitej Krakowskiej, doprowadził do zaniku samorządu
terytorialnego.
Konstytucja
marcowa (17 III 1921)
,,Rzeczpospolita
Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu
terytorialnego, przekaże przedstawicielom samorządu właściwy
zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i
gospodarstwa'' – cyt. za: Izdebski.
Pierwsza
konstytucja II Rzeczpospolitej zapowiadała autonomię województw
(pierwsze z nich tworzono już w 1919 roku, na mocy statutu z 1920
roku częściowa autonomia przysługiwała Śląsku). Podział na
województwa miał być tymczasowy – do lat 1938 – 1939. W 1922
roku wyszła ,,ustawa eksportowa'' o zasadach powszechnego samorządu
wojewódzkiego; (zwłaszcza dla województw: lwowskiego,
tarnopolskiego i stanisławowskiego), miała ona wyłącznie uzyskać
dla Polski przychylne stanowisko Ententy w sprawie granic. W
rzeczywistości samorząd terytorialny istniał tylko tam, gdzie był
już przed I wojną światową (poznańskie, pomorskie i śląskie).
Kompetencje samorządów były stopniowo ograniczane, zwłaszcza po
1926 roku. W roku 1928 ogłoszono zasadę domniemania kompetencji
administracji rządowej, co było krokiem w stronę centralizacji.
Ponadto wzmocniono samorządowe władze wykonawcze kosztem
uchwałodawczych. Istniał podział na 17 województw dzielących się
na powiaty, gminy miejskie i wiejskie o prawach samorządu
terytorialnego. Mogły łączyć się w związki dla przeprowadzenia
zadań samorządowych (np. związki miast).
Konstytucja
kwietniowa (25 IV 1935)
W
myśl owej autorytarnej konstytucji, samorząd stał się częścią
administracji państwowej, obok administracji rządowej i samorządu
gospodarczego. Zachowano podział na województwa, powiaty, gminy
miejskie i wiejskie. (Samorząd dzielił się na wojewódzki,
powiatowy i gminny). Już 23 marca 1933 roku weszła w życie ustawa
scaleniowa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego.
Miała ona na celu unifikację ustrojową wszystkich samorządów w
Polsce, poza obszarem Śląska. Nie objęła samorządu
wojewódzkiego, który funkcjonował na starych zasadach w byłym
zaborze pruskim. Nowa konstytucja wprowadziła jednolite nazwy i
ustrój, oparty na podziale organów na stanowiące (stanowiące i
kontrolujące), oraz wykonawcze (zarządzające i wykonawcze). Do
organów stanowiących zaliczano: rady gminne, miejskie i powiatowe
(wcześniej w byłych zaborach pruskim i rosyjskim działały sejmiki
powiatowe). Organami wykonawczymi były: zarządy gminne (na czele z
wójtem) i miejskim (na czele z burmistrzem lub prezydentem,
wybieranymi przez radę, ale musieli być zatwierdzeni przez władze
państwowe), oraz wydziały powiatowe (na czele ze starostą). Ten
ostatni urząd (według Izdebskiego: ,,Organ rządowej administracji
ogólnej'') działał również w większych miastach liczących
powyżej 25 000 ludzi.
,,Gminy
miejskie mogą tworzyć w warunkach oznaczonych ustawą powiat lub
województwo grodzkie'' - ,,Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa
Gutenberga tom 21 (uzupełniający) A- M''.
Wnioski
Podsumowując:
poszczególne konstytucje różniły się stopniem rozwoju swobód
samorządowych. Największa była rola samorządów w okresie
popowstaniowym i na początku II RP. Później była ograniczana na
rzecz centralizacji.
Bibliografia
Kallas M. ,,Historia ustroju Polski'', Warszawa 2006 r.
,,Konstytucja 17 marca 1921'' [w]: ,,Encyklopedia Powszechna
Wydawnictwa Gutenberga tom 8 Kolejowe sądy rozjemcze do Laud'',
Kraków
,,Konstytucja z 23 kwietnia 1935'' [w]: ,,Encyklopedia Powszechna
Wydawnictwa Gutenberga tom 21 (uzupełniający) A – M'', Kraków
Korabowicz A., Witkowski W. ,,Historia ustroju i prawa polskiego
(1772 – 1918)'', Zakamycze 1998 r.
Łojek J. (oprac.) ,,Konstytucja 3 Maja'', Lublin 1981 r.
